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徐阳光:中国破产法年度总结(2021)
时间:2022-01-08 | 地点: | 来源:中国破产法论坛

引言:赓续传承破产法治事业

2021年度,新冠肺炎疫情时有反复,破产法的工作,无论是立法、司法还是学术研究,都遇到了不确定的挑战,但我们依然有很多值得记录的大事件。全国人大常委会对《BOB手机网页登录入口》实施情况开展执法检查,并开始起草《BOB手机网页登录入口》修改草案;最高人民法院与香港特别行政区建立内地与香港相互认可和协助破产程序的机制;海航集团321家企业合并重整,北大方正、清华紫光这些熟悉的顶尖校企进入破产重整获得新生。一份份文件,一个个案例,一篇篇报道,让我们不仅看到了破产法的温度,更看到了破产法的力度。

每一次写年度总结,都让我累到“心力交瘁”,海量素材背后的“破人”努力又总是让我热泪盈眶。从中央到地方,从立法机关到司法机关、行政部门,从一线法官、管理人到专家学者,从债务人到债权人、投资人、网拍机构,从业界泰斗、资深前辈到行业新秀甚至是“小白”,每一个单位,每一个个人,总是如此热爱我们的祖国和人民,如此热爱我们的法治事业。可以说,“破人”就是这样顽强,一年又一年地将“破事”进行到底,赓续传承,接力行进。我们,有什么理由退却,又有什么理由不相信未来呢?因此,我以“破人”为荣,我愿意把“中国破产法年度总结”坚持下去,与大家“一起向未来”。

本年度总结分为立法层面、司法层面、行政层面、管理人层面、学术层面五个维度,篇幅较长,但依然仅是我本人结合自己参与破产法立法、教学、科研活动的经历,结合我所在的中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会开展的工作情况,对“破人”与“破事”所作的一个不完备的梳理,带有明显的阳光色彩,莫要过于当真,姑且一读。

一、立法层面:法律修改与制度创新

2021年应属中国破产法治建设的“高光时刻”,这倒不是因为疫情之下破产案件数量的增加,而是因为破产法的修改受到了前所未有的重视。《全国人民代表大会常务委员会2021年度立法工作计划》将《BOB手机网页登录入口》修改纳入了年度初次审议的法律案。虽然未能按期完成该项立法任务,但全国人大财经委企业破产法修改领导小组和工作小组早已成立并正在抓紧开展立法起草工作,未来可期。那么,《BOB手机网页登录入口》实施情况如何?《BOB手机网页登录入口》应该如何修改?个人破产是否入法?地方立法有哪些亮点?破产法与相关法律法规衔接协调问题如何解决?让我们来整理一下进程和思绪。

(一)《BOB手机网页登录入口》实施情况执法检查

2021年上半年,全国人大常委会开展了《BOB手机网页登录入口》实施情况执法检查工作,栗战书委员长亲自审定执法检查方案,陈竺、王东明、郝明金三位副委员长分别带队赴浙江、陕西、河北、山东、山西、吉林等6个省开展实地检查。检查组召开有关部门和企业的调研座谈会,赴北京、陕西、辽宁、湖南开展前期调研,了解掌握实际情况,确定执法检查重点。检查组还委托黑龙江、江苏、湖南、广东、重庆、四川等6个省(市)人大常委会对本行政区域内《BOB手机网页登录入口》实施情况进行检查。检查期间,全国人大财经委还到最高人民法院就人民法院实施《BOB手机网页登录入口》的主要情况开展调研。

为统筹做好《BOB手机网页登录入口》执法检查和修法工作,全国人大财经委除将执法修法涉及的重点问题列入执法检查工作重点外,还就国有企业、民营企业、金融机构、上市公司的破产问题开展了4个专题调研,委托中国人民大学、中国政法大学和最高人民法院开展企业破产法与关联法律法规衔接协调情况、企业破产法律制度完善等相关专题研究。这些工作与执法检查齐头并进、相互配合,为修法奠定坚实的基础。本次执法检查形成了2份前期调研简报、3份实地检查报告、6份委托检查报告、1份专项检查报告、4份专题调研报告、3份法律评估报告、1份大数据分析报告、3份委托研究报告。2021818日,王东明副委员长在十三届人大常委会第三十次会议上作《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国企业破产法>实施情况的报告》。

 

破产法理论界与实务界不少专家学者都在不同地方、不同程度、不同范围参加了本次执法检查的调研座谈活动,也都在第一时间认真阅读了报告的全文并对报告给予了高度好评,认为这是一份非常专业而又非常接地气的报告。我的评价是:“广大而尽精微”。一方面,报告有宏观视野和大数据分析,顶层思考和改革思路“广大”;另一方面,对具体问题关注到位,分析到位,捕捉到了不少真实细致的问题,是为“尽精微”。我相信,每个人阅读这份执法检查报告都有自己的视野和不同的感悟。在此,我列出自己比较喜欢的一些细节:

·      从破产案件数量看,2007年至2020年,全国法院共受理破产案件59604件,审结破产案件48045件。从时间顺序看,企业破产法实施后的一段时间,每年的破产案件数量在3千件左右,党的十八大以来,随着供给侧结构性改革持续深化,加快建立和完善市场主体挽救和退出机制,破产案件数量快速上升,2017年至2020年受理和审结的破产案件分别占到法律实施以来案件总量的54%41%。从地域分布看,东部地区破产案件数量占到全国的近80%,浙江、江苏、广东三省约占60%。从破产企业类型看,随着国企改革持续推进,国有困难企业完成集中退出,民营企业破产案件占绝大多数,2020年民营企业破产案件占案件总量的近90%。大数据分析显示,舆论普遍肯定企业破产法的实施成效,2020年以来对企业破产法相关话题的舆论满意度达92%

·      法律规定的三种破产程序中,BOB手机网页登录入口约占破产案件总量的90%,重整约10%,和解不到1%2020年全国企业注销数量289.9万户,其中因破产原因注销的企业3908户,占比仅约1‰。北京市法院系统近三年来受理的破产案件中,63.6%是在企业停止经营三年后提出申请。

·      国家有关部门已经出台政策,规定管理人持法院终结BOB手机网页登录入口程序裁定书申请税务注销的,税务部门要按规定核销“死欠”,即时出具清税文书,但一些地方落实不到位,仍然存在税务机关以税款未获全部清偿为由拒绝出具清税文书的情况。大数据分析报告对超过100万条涉及企业破产的舆情信息进行抓取分析显示,“涉税问题处理难”在影响企业破产法实施问题中占26%

·      少数案件存在行政或司法的不当干预。有的地方反映,破产案件涉及资产处置、管理人选任、重整计划制定等问题时,个别政府部门或法院违背市场化法治化原则,对破产案件不当干预,使得有重整价值的企业得不到支持,对本该清算的企业做无意义的抢救,浪费了社会资源和司法资源。

·      全国已设立14个破产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中办理破产案件。浙江省设立的2个破产法庭、21个破产审判庭以及基层破产专业人民法庭。目前全国共有从事破产审判工作的员额法官417名。28家高级人民法院和284家中级人民法院编制了管理人名册,共纳入机构管理人5060家、个人管理人703人,各地共成立了131家管理人协会。

·      市场经济下企业退出是常态现象,破产制度“破”是形式,“立”是实质。但长期以来,社会传统观念和固有思维对破产存在忌讳和排斥,企业破产法实施后,各方面对破产制度功能的认识仍然不足,观念转变还不到位:对公平保护债权作用认识不到位,债权人在债务人濒于破产时往往选择抢先执行,以获得个别清偿,无法获得清偿时,会因担心破产申请繁琐又无益而放弃权利。作为破产程序中关键的利益方,部分金融债权人内部决策程序比较复杂,依赖政府隐性担保,怠于债权管理,不能及时启动重整或清算程序。对优化资源配置作用认识不到位,债务人碍于社会舆论回避谈及破产,往往采取两年不进行企业年检被吊销执照的方式退出市场。部分国有企业的负责人顾虑被追究国有资产流失责任,职工认为企业破产个人就损失了“铁饭碗”,都不支持企业破产。对防范化解风险作用认识不到位,不少民营企业实际控制人为企业融资提供了连带责任保证担保,因为担心企业破产后个人承担责任,宁可背着骂名“跑路”,也不敢破产、不愿破产。少数地方政府领导担心企业破产影响经济发展,带来不稳定因素,抵触和回避破产。对破产挽救重生作用认识不足,将破产简单等同于BOB手机网页登录入口,或者对重整程序贴上“程序繁琐、费用高昂”的标签,认为仅适用于大型企业,而不适宜中小企业。破产制度促使陷入绝境企业“规范退出”、帮助经营困难企业“涅槃重生”、警示运行正常企业“向死而生”的功能作用没有得到充分发挥。

·      破产工作涉及面广,很多案件没有政府的支持协调难以推进。部分地方政府工作缺位,认为企业破产是法院审理范围内的事项,缺乏积极配合态度。在缺少政府支持的情况下,法院对处理破产案件存在畏难心理,有的告而不理,有的没有政府批文便不办理。个别地方政府工作越位,一些地方破产案件依然沿袭政府主导的工作机制和做法,虽可以较好解决破产衍生的社会问题,但也存在着与市场主导的破产机制不适应以及地方保护主义等风险。

·      一些地方虽然初步建立了府院联动机制,但制度化不足。实践中主要还是“一事一议”、“因案协调”,因案因地差异较大。大部分府院联动机制主要局限在政府和法院之间,管理人与公安、民政、税务、金融等部门对接时还存在障碍,需要提供繁琐证明材料或法官亲自办理,保障管理人依法履职的“最后一公里”尚未打通。

·      相关法律法规与企业破产法存在不衔接的问题。一是有些关联法律与企业破产法相关规定重叠,个别甚至相对冲。二是有些法规规章缺乏针对性规定。三是配套制度不够健全。

·      探索设立专门破产法院,推动在破产案件需求大的地市普遍设立破产法庭,扩大清算与破产审判庭覆盖面。继续充实破产审判队伍,完善破产审判考核激励机制,提升破产案件审理能力。建立全国性的管理人协会。

·      加快法律修改工作,完善破产法律体系。一是加快企业破产法修改工作。对执法检查中发现的企业破产法律制度不适应发展需要的方面,要尽快修改,对于自然人破产、金融机构破产、上市公司破产等问题,在修法中做好研究论证,积极回应实践需要。二是做好企业破产法与关联法律的衔接。针对执法检查中反映关联法律法规与企业破产法衔接协调的问题,建议国务院有关部门认真研究,提出一揽子修法建议,并同步做好对相关部门规章、规范性文件的修改工作,要以企业破产法修改为契机,加快关联法律法规的联动修改,推动破产法律体系不断完善。

(二)《BOB手机网页登录入口》修改的各方努力

《BOB手机网页登录入口》实施情况执法检查工作,为《BOB手机网页登录入口》修改奠定了坚实的基础,明确了修法的原则、方向和重点。当然,修法工作的启动早于执法检查工作。20191028日,全国人大财经委召开了企业破产法修改起草组第一次全体会议,部署了立法修改的具体工作。202196日,全国人大财经委企业破产法修改起草组召开了第二次全体会议,增加了起草组成员,明确了修法的重点难点问题,并对修法工作做了具体安排。法律的调整范围、破产程序、重整制度、预重整制度、管理人制度、企业信用修复、金融机构破产、破产涉税处理、府院联动机制、合并破产、跨境破产以及破产法与相关法律法规衔接协调问题,都可能是修法关注的重点,但最终立法机关做何选择,仍不得而知。我们可以在努力中拭目以待。

作为学者,我的感觉是,立法机关通过执法检查工作,发现了真问题,也了解到了各方观点和诉求,但立法是个博弈和妥协的过程,是一个追求最大公约数的过程,而且,也难以寄希望于一次修法解决所有问题。

毋庸置疑,立法机关高度重视本次修法,高度重视各方意见和建议,从中央到地方、从立法机关到司法机关到行政机关,从官方到民间,从理论界到实务界,有很多部门和专家学者以不同的方式参与立法、建言献策。最高人民法院提交了《BOB手机网页登录入口》,中国人民大学破产法研究中心提交了《BOB手机网页登录入口》和《BOB手机网页登录入口》专项报告,中国政法大学破产法与企业重组研究中心提交了《BOB手机网页登录入口》。这些报告因为是委托项目的成果,未在媒体平台公开,但已经成为了全国人大财经委修法的重要参考。

此外,民间也有不少修法建议。例如,温州叶建平、叶子涵提出了《BOB手机网页登录入口》;申林平律师团队撰写了《BOB手机网页登录入口》。这两份建议稿都通过中国破产法论坛微信公众号原创连载推送。

我们尚不确定法律适用范围是否扩大或扩大到何种程度,不确定管理人制度、重整制度等终会如何修改,不确定预重整、合并破产、跨境破产制度将会以何种形式入法,也不确定法律修正案最终能够何时出台。但我们可以确定的是,官方与民间,理论界与实务界,都在以高度负责的使命感参与其中,这必将是一次民主的立法,科学的立法,最终成果值得期待。

(三)个人破产立法呼之欲出?

破产制度历史悠久,最早可追溯到古罗马时代。历史上的破产法,很长时期都只是个人破产法,企业破产制度直到19世纪中后期才出现。然而,我国长时期以来,只有企业破产制度,没有个人破产制度,这不仅让身陷债务困境的自然人无法获得有效的法律救济,也让企业破产制度无法得到充分有效的实施。笔者早在2012年前往江浙调研时就了解到了实践中对个人破产制度的强烈需求。

浙江2018年就开始了个人债务集中清理的司法实践,江苏、山东、广东、四川等地也跟进探索。发改委、最高人民法院等13家单位联合出品的《BOB手机网页登录入口》(2019),明确指出“分步推进建立自然人破产制度”。20205月发布的《BOB手机网页登录入口》提出“推动个人破产立法”,这是中央文件首次写入个人破产立法。

2020826日,深圳市人大常委会审议通过了《BOB手机网页登录入口》。202131日,《BOB手机网页登录入口》开始实施,深圳市破产事务管理署同日挂牌成立。试行自然人破产制度是中央授权深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合试点改革的事项之一。

202012月,浙江省高级人民法院发布《BOB手机网页登录入口》。

2021514日,深圳中院做出首例不予受理个人破产申请的裁定;718日,首例个人破产重整案件裁定批准重整计划;108日,首例个人破产和解程序裁定终结和解程序;118日,首例个人BOB手机网页登录入口案裁定宣告破产;1116日,首例委托破产管理署组织和解案裁定认可和解协议。38

202193日上午,最高人民法院发布《BOB手机网页登录入口》并回答记者提问。林文学庭长在答记者问中指出:实践中,企业主个人或家庭成员为企业债务提供担保的情形比较普遍,企业破产后个人仍然继续承担责任,宁可背着骂名“跑路”,也不敢破产、不愿破产。对于企业破产中的自然人担保债务问题,在绝大多数国家,可以通过自然人破产的方式为诚实而不幸的债务人提供救济。……最高人民法院将在党中央领导下指导地方法院积极推进自然人破产实践,为在全国建立自然人破产制度积累实践经验,积极配合立法机关建立和完善有关制度。

20211231日,深圳市破产事务管理署印发《BOB手机网页登录入口》,旨在规范个人破产信息登记、公开及相关活动,提升个人破产案件办理的透明度和公信力。

以上是有关个人破产立法探索的大事件时间轴。小结一下:1)个人破产立法,经过理论界与实务界数十年的呼吁和努力,终于成为顶层设计中考虑的问题,当然,更主要的是因为立法的时机渐趋成熟。(2)最高人民法院和江浙等地法院推动的个人债务集中清理司法探索,为个人破产立法提供了现实基础,但也面临着立法缺失带来的难以突破的局限。(3)《BOB手机网页登录入口》的出台和实施,虽然只是地方立法试点,但已为全国性个人破产立法进行了制度层面和司法个案层面的探索,让大家看到了个人破产制度的文本规则和实践样态。(4)深圳市破产事务管理署是我国第一个破产行政管理机构,在深圳个人破产实践中发挥了积极作用,并已经开始制定规范性文件,为全国破产行政事务管理部门的建立提供了范例。不过,我本人依然对破产事务行政机构持谨慎、保留态度。(5)最高人民法院与各地法院、理论界与实务界的各方努力,原理与规则、理念与案例的多维度解读,我们已经尽力了,立法意见和建议也反映到了立法机关,个人破产能否在此次《BOB手机网页登录入口》修改中入法,成为了全国人大最终抉择的重大问题。我们会继续努力,支持和推动破产立法工作,希望能够有一个理想的结果。

我本人是一以贯之且坚定地支持个人破产立法,也为此在本年度接受过央视CCTV法治频道、央广网、北京电视台等媒体的采访,致力于宣传个人破产制度的原理和规则。个人破产立法的最佳时机,是在此次《BOB手机网页登录入口》修改中扩大法律适用范围,涵盖自然人破产。否则,未来依然希望渺茫。

请允许我在此“夹带私货”,重申几个基本的认识:

·         破产制度数百年演变的一个重要进步,就是不再将个人负债问题当作纯粹的债权人与债务人之间的私人关系问题,也不再是纯粹依靠意思自治原则来调整债权债务关系的问题,而是将债权债务问题视为关系到社会整体福祉的经济社会问题。基于这种认识,债权人同样应当基于增进社会福祉的目标而忍受必要的社会义务,破产免责正是这种社会义务的表现形态之一。

·         个人破产法的主要目标:一是确保债务人的财产在所有债权人之间进行公平分配,即防止债权人的个别执行、抢先执行;二是防止破产债务人做出损害债权人利益的行为,即防止债务人逃废债务。从历史和比较法的视角考察,破产程序的本质在于对债务人非豁免财产的收集、清理,并以公平方式向债权人进行分配。个人破产制度集体清偿和按比例分配,是较之于破产免责更为悠久、更为根本的价值追求,这也是破产制度区别于执行制度的根本所在。

·         个人破产制度会充分考虑和保障债权人的利益,主要理由如下:第一,并非所有的债务人都能进入个人破产程序。第二,进入破产程序的债务人必须如实申报财产和收入情况。第三,并非所有进入个人破产程序的债务人都能获得破产免责。第四,即便法院批准免责也并非可以免除所有类型的债务。第五,无论是通过和解、重整还是BOB手机网页登录入口程序获得免责,都会充分考虑债权人的意见并保障债权人的程序参与权和表决权。第六,债务人获得破产免责并不免除债务人的保证人和其他连带债务人的保证责任或连带责任。

·         如果一个债务人陷入债务的泥潭不可自拔,在遭受频频索债的各种压力之下,一辈子失去了东山再起的机会,一辈子无法赚钱来还债,那么,即便债权人一辈子拥有这笔债权可能最终也无法得到清偿。因此,不免除债务并不意味着就是对债权人最好的保护。借用美国破产法学者贝尔德教授的观点:“如果无论如何债务人几乎都不可能清偿欠你的债务,那么,豁免这些债务对你而言也没有太大的影响,你最好让托管人对债务人的事务进行审查然后静观其变。”